L’articolo analizza il ruolo strategico dei cavi sottomarini e delle reti satellitari come infrastrutture critiche dell’economia digitale globale, grazie alla crescente concentrazione del loro controllo in pochi attori privati e Stati, generando rilevanti rischi geopolitici e di sicurezza, aggravati dall’inadeguatezza dell’attuale quadro giuridico internazionale.
1. Introduzione
La spina dorsale dell’economia digitale globale è oggi costituita da una fitta rete di cavi sottomarini in fibra ottica, che veicolano oltre il 95% del traffico dati intercontinentale e delle transazioni finanziarie internazionali. La loro proprietà e gestione si stanno però concentrando in un numero ristretto di grandi operatori privati (in particolare hyperscale content providers come Google, Meta, Microsoft, Amazon) e di pochi Stati tecnologicamente avanzati, con un ruolo crescente di Stati Uniti e Cina e una presenza ancora limitata e frammentata dell’Unione europea.
Per quanto concerne i cavi, negli ultimi anni le grandi aziende tecnologiche statunitensi sono passate dall’acquisto di capacità da parte dei gestori delle reti al controllo diretto delle infrastrutture, arrivando in alcuni casi a possedere interamente singoli sistemi, come a finanziare una quota maggioritaria dei nuovi collegamenti transoceanici. Sul versante delle attività in orbita, invece, le mega costellazioni LEO (Starlink, OneWeb, etc.), quasi tutte di matrice statunitense, stanno rapidamente assumendo un ruolo strategico di carattere complementare rispetto alle infrastrutture terrestri e sottomarine, specie in scenari di crisi o in aree periferiche.
Questa concentrazione determina un duplice rischio geopolitico. Da un lato, il potere di condizionare l’accesso ai flussi informativi e finanziari si sposta verso pochi soggetti privati transnazionali caratterizzati da una limitata “accountability” e che operano secondo logiche di mercato e di massimizzazione del profitto. Dall’altro lato, la dipendenza strutturale di molti Stati da infrastrutture controllate da altre potenze o da conglomerati privati espone tali nazioni a vulnerabilità economiche e di sicurezza, aggravate dall’assenza di un quadro giuridico realmente unitario per il dominio integrato mare-spazio che rappresenta una delle economie più importanti e determinanti per gli anni a venire.
La cornice giuridica vigente, UNCLOS per gli spazi marini e l’Outer Space Treaty per lo spazio extra-atmosferico, è frutto del compromesso geopolitico dell’era della guerra fredda e del parallelo tentativo di normare il “common heritage of mankind” nella profondità oceanica e nei corpi celesti. Come analizzato in dottrina, tali regimi sono nati per conciliare la retorica del patrimonio comune
con la progressiva apertura all’estrazione economica e alla competizione tra Stati, generando un’architettura intrinsecamente ambivalente, oggi difficilmente adeguata al controllo di infrastrutture digitali globali gestite da attori privati e interconnesse tra domini differenti.
2. Breve excursus storico sulla UCI e le reti satellitari
L’infrastruttura globale dei cavi sottomarini (“Undersea Cable Infrastructure”, UCI) ha subito una trasformazione radicale dall’epoca del telegrafo ad oggi, passando dai cavi di rame analogici destinati al traffico voce alle dorsali in fibra ottica ad altissima capacità dedicate al traffico dati, arrivando fino a trasportare oggi, secondo alcune stime, circa il 95% del traffico dati intercontinentale.
La topologia attuale della rete UCI è caratterizzata da centinaia di cavi attivi che collegano tramite landing stations i principali hub costieri e i grandi data center continentali. La proprietà dei cavi è prevalentemente privata e storicamente basata su consorzi. Ad oggi, la produzione e attivazione di queste infrastrutture è sempre più segnata dall’ingresso delle cd. big tech, che finanziano sistemi dedicati alle proprie piattaforme cloud e ai propri servizi di contenuto, spesso con strutture proprietarie o quasi proprietarie. Parallelamente, nuovi attori statali, in particolare la Cina tramite la “Digital Silk Road”, stanno costruendo e gestendo dorsali che collegano Asia, Africa ed Europa, con evidenti implicazioni geopolitiche.
Sul piano spaziale, dopo decenni di predominio dei satelliti geostazionari (GEO) a capacità limitata e alta latenza, si assiste oggi a una corsa alle costellazioni in orbita bassa (LEO), concepite per offrire servizi broadband globali e per fungere da rete di backhaul alternativa o complementare alle reti terrestri e sottomarine.
Il connubio tra cavi sottomarini e infrastrutture satellitari genera così un continuum operativo spazio- mare-terra, nel quale la UCI rimane la spina dorsale primaria per capacità e costo per bit, mentre i satelliti svolgono una funzione di resilienza, ridondanza e copertura nelle aree non servite. In scenari di crisi, come dimostrano, ad esempio, le interruzioni di cavi unici verso isole o regioni periferiche, le soluzioni satellitari (LEO o GEO) possono assicurare la continuità minima dei servizi essenziali, evitando il blackout totale e riducendo l’impatto economico e sociale delle interruzioni.
In tale contesto, la UCI e le reti satellitari devono essere considerate come global commons inter-dominio, ossia infrastrutture condivise su cui si fonda la sovranità digitale e la competitività industriale, ma per le quali manca ancora un regime di governance integrato adeguato.
3. Inquadramento giuridico: fondali marini, orbite terrestri e necessità di un approccio unitario
Cavi sottomarini nella cornice UNCLOS
Il diritto del mare, codificato nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 (UNCLOS), è strutturato secondo un approccio a zone che differenzia diritti e obblighi degli Stati in funzione della distanza dalla costa: mare territoriale, zona economica esclusiva (ZEE), piattaforma continentale, alto mare e “Area” (fondale al di là delle giurisdizioni nazionali). In questo quadro, i cavi sottomarini sono disciplinati da un mosaico di norme che, pur riconoscendo ampie libertà di posa, non offrono strumenti adeguati per la loro protezione come infrastrutture critiche digitali.
Nel mare territoriale (fino a 12 miglia), lo Stato costiero esercita piena sovranità, pur dovendo garantire il passaggio inoffensivo. In questa zona, un danneggiamento intenzionale di cavi può essere sanzionato attraverso la giurisdizione nazionale, potendo lo Stato qualificare tali condotte come incompatibili con il passaggio inoffensivo. Nella ZEE e sulla piattaforma continentale (fino a 200 miglia e, per il fondale, anche oltre in presenza di determinate condizioni geologiche), lo Stato costiero gode di diritti sovrani di esplorazione e sfruttamento delle risorse, ma diritto di posare i cavi da parte di altri Stati resta garantita dagli artt. 58 e 79 UNCLOS. Tuttavia, tali norme non conferiscono allo Stato costiero una piena giurisdizione sui cavi posati da terzi al di fuori del mare territoriale, generando un vuoto di protezione proprio nelle zone ove transitano molte dorsali strategiche.
In alto mare, l’art. 112 UNCLOS sancisce la libertà di posare cavi e l’art. 113 obbliga gli Stati ad adottare “le leggi e i regolamenti atti a definire come reati perseguibili” la rottura o il danneggiamento doloso o colposo dei cavi, mentre l’enforcement è rimesso quasi esclusivamente allo Stato di bandiera o allo Stato di nazionalità dell’autore.
La combinazione tra esclusività della giurisdizione nazionale, sovente associata a “bandiere di comodo”, e attuazione lacunosa dell’art. 113 UNCLOS nei diritti interni crea una situazione in cui, di fatto, un sabotaggio di cavi in ZEE o in alto mare può rimanere impunito mentre l’eccezione della pirateria (artt. 101 e 105 UNCLOS), che prevede una forma di giurisdizione universale, non è applicabile a questa ipotesi di danneggiamento.
Ne emerge un quadro in cui la libertà di comunicazione e di posa dei cavi, originariamente concepita a tutela dell’espansione economica e tecnologica, non è stata accompagnata da una parallela evoluzione degli obblighi di protezione e di cooperazione, nonostante il ruolo vitale di tali infrastrutture. Sul punto, infatti, cospicua dottrina si è spesa evidenziando l’urgenza di rafforzare la protezione dei cavi mediante meccanismi di giurisdizione estesa (ad esempio forme mirate di giurisdizione universale o di “principio protettivo”) e di cooperazione internazionale, senza però che ciò si sia tradotto, finora, in emendamenti sostanziali delle Convenzioni in oggetto.
Le reti satellitari nel diritto spaziale
Per quanto concerne la regolamentazione dello spazio a livello internazionale, l’Outer Space Treaty (OST) del 1967, e sugli strumenti di diritto internazionale adottati successivamente (in particolare la Liability Convention del 1972), costituiscono tutt’ora la spina dorsale di tale regime. Il principio cardine è la non appropriazione sovrana dello spazio e dei corpi celesti (art. II OST), accompagnato dal principio di libertà di esplorazione e di utilizzo (art. I OST).
Come messo in luce da alcuni autori, il “codice” del diritto spaziale è stato elaborato nell’ombra della guerra fredda, tentando di neutralizzare le logiche di colonizzazione e di accumulazione primitiva nello spazio, ma finendo per reinscriverle attraverso formulazioni ambigue sul rapporto tra sfruttamento commerciale e patrimonio comune. La responsabilità per le attività spaziali rimane in capo agli Stati, anche quando svolte da soggetti privati (art. VI OST), mentre la Liability Convention distingue tra responsabilità oggettiva per i danni causati sulla superficie terrestre e nello spazio aereo e responsabilità per colpa per i danni in orbita.
Il regime delle orbite e delle frequenze è gestito, in chiave tecnica e allocativa, dall’International Telecommunication Union (ITU), secondo logiche di “first come, first served” assieme a procedure di coordinamento e notificazione, che tuttavia faticano ad essere efficaci per quanto riguarda il fenomeno delle mega costellazioni LEO e i correlati problemi di congestione orbitale, detriti aerospaziali e interferenze radio. A ciò si aggiunge l’assenza di una disciplina specifica in materia di cybersicurezza dei sistemi satellitari e di protezione delle infrastrutture orbitali come “critical infrastructures”, nonostante iniziative politiche recenti, come la proposta di Space Infrastructure Act negli USA o i lavori UE su “space systems as critical infrastructure”, vadano in questa direzione. Il risultato è un sistema pensato per una competizione statale bipolare e per un numero relativamente limitato di attori, che oggi si trova a dover gestire reti planetarie costituite da migliaia di satelliti privati e da architetture ibride, nelle quali i confini tra usi civili, commerciali e militari sono sempre più sfumati.
Verso una soluzione unitaria e sistemica
L’aspetto più problematico in ottica governance delle infrastrutture in analisi è la separazione strutturale tra il regime UNCLOS e il regime OST: due insiemi di norme e istituzioni elaborati in momenti storici diversi, per problemi in larga parte distinti (uso militare e sfruttamento delle risorse), che oggi devono confrontarsi con architetture tecniche che attraversano contemporaneamente mare, spazio e cyberspazio.
Alcuni autori propongono di rileggere dette infrastrutture di cavi sottomarini e reti satellitari come “nuovi commons tecnologici” e di sviluppare un modello di governance integrato mare-spazio, fondato su standard comuni, (ad esempio tramite l’iniziativa strategica “Space and Blue Economy” a livello italiano ed europeo). Sul piano internazionale, la dottrina si spinge sino a suggerire la necessità di andare oltre la stretta logica della giurisdizione di bandiera, introducendo forme di giurisdizione estesa o universale per la protezione delle infrastrutture sottomarine e prevedendo più chiari meccanismi di registrazione e attribuzione della “nazionalità” dei cavi.
In prospettiva, un approccio giuridico realmente sistemico dovrebbe riconoscere formalmente i cavi sottomarini e le reti satellitari come infrastrutture critiche globali e “commons tecnologici”, richiedendo obblighi di cooperazione rafforzata per la loro protezione, analoghi a quelli elaborati in materia ambientale e climatica (due diligence, prevenzione del danno significativo, obblighi di sorveglianza e di notifica). In aggiunta, sarebbe necessario coordinare le norme UNCLOS e OST attraverso soft law o e, progressivamente, strumenti vincolanti, in modo da garantire coerenza tra obblighi di protezione nel dominio marino e in quello spaziale (ad esempio in materia di resilienza, sicurezza cibernetica, responsabilità per attacchi ibridi). Sempre in questa ottica, è auspicabile integrare nel disegno regolatorio il ruolo degli attori privati, imponendo obblighi minimi di trasparenza, sicurezza e continuità.
In assenza di tale evoluzione, il rischio è quello di solidificare una frammentazione normativa che lascia ampi spazi di manovra a Stati e imprese dominanti e che non offre strumenti efficaci di tutela agli Stati “utenti” privi di infrastrutture proprie o di capacità di proiezione nel dominio mare-spazio.
4. Conclusioni
Il quadro giuridico attuale che disciplina lo sfruttamento dei fondali marini e delle orbite terrestri, composto principalmente dall’UNCLOS e dall’Outer Space Treaty ed i relativi strumenti correlati, riflette un assetto geopolitico ed economico tipico della guerra fredda, segnato dall’equilibrio tra superpotenze e dall’aspirazione, almeno sul piano discorsivo, a un ordine economico internazionale che non sembra più rispecchiare quello attuale. Come osserva parte della dottrina, il principio del common heritage of mankind è stato costruito e poi reinterpretato in modo da legittimare contemporaneamente sfruttamento e cooperazione, ma nella pratica ha favorito l’affermazione di regimi estrattivi e competitivi, in cui considerazioni redistributive e ambientali sono state progressivamente marginalizzate.
Applicato alle infrastrutture digitali globali, l’attuale regime mostra tutta la sua inadeguatezza: questo non contempla il ruolo strutturale degli attori privati globali, non offre strumenti di protezione efficaci contro minacce ibride sotto la soglia dell’uso della forza e non prevede meccanismi chiari per garantire sicurezza e continuità del servizio agli Stati che non controllano direttamente le infrastrutture da cui dipendono. La stessa disciplina dello ius contra bellum e del diritto del mare rende difficile qualificare il sabotaggio di cavi come “uso della forza” o “attacco armato” ai sensi della Carta delle Nazioni Unite, impedendo agli Stati colpiti di reagire con misure di autodifesa militare e relegando la risposta a strumenti di law enforcement spesso inefficaci oltre il mare territoriale.
Per i Paesi privi di cavi propri, di porti di approdo strategici o di costellazioni satellitari nazionali, inclusi molti Stati in via di sviluppo, ma anche Stati europei altamente digitalizzati ma dipendenti dal punto di vista infrastrutturale, ciò si traduce in una vulnerabilità sistemica.
In questa prospettiva, la necessità di rinnovare il framework legale è duplice. In primo luogo, occorre superare la separazione rigida tra diritto del mare e diritto spaziale, adottando un approccio unitario che riconosca la natura inter-dominio delle infrastrutture di connettività e che coordini, almeno a livello di principi, gli obblighi di protezione, cooperazione e responsabilità negli spazi marini e orbitali. In secondo luogo, è indispensabile sviluppare strumenti specifici di tutela per gli Stati “dipendenti”, ad esempio attraverso regimi internazionali che qualifichino cavi e costellazioni come critical global infrastructures e impongano agli Stati controllori e agli operatori privati obblighi minimi di sicurezza, ridondanza e continuità del servizio verso tutti gli utenti.
A livello “locale”, l’Unione europea sta muovendo alcuni passi (si pensi al Piano d’azione sulla sicurezza dei cavi, alla qualificazione dei sistemi spaziali e subacquei come infrastrutture critiche e all’idea di una governance integrata “space-blue economy”) ma tali iniziative richiedono un aggancio più forte al diritto internazionale generale e una maggiore ambizione redistributiva e solidaristica, in linea con la dimensione “comune” dei domini mare e spazio.
Per nazioni come l’Italia, crocevia naturale nel Mediterraneo e attore industriale rilevante nel settore spaziale, la sfida assume diverse sfaccettature: contribuire all’elaborazione di regole internazionali più eque e sistemiche e, al contempo, costruire a livello interno ed europeo alleanze istituzionali e industriali, come la proposta “Space and Blue Economy Alliance”, capaci di rafforzare la sovranità tecnologica e la resilienza delle infrastrutture critiche in oggetto di fronte a scenari geopolitici sempre più instabili.
In questa prospettiva, il regime dei global commons può costituire una guida: il principio del patrimonio comune, lungi dall’essere abbandonato, può essere reinterpretato per integrare esigenze ecologiche, redistributive e di sicurezza tecnologica, orientando la governance di mare e spazio verso modelli meno competitivi e meno estrattivi, più adatti a garantire la sicurezza collettiva, anche digitale, di tutti gli Stati inclusi quelli che oggi dipendono dalle infrastrutture altrui. ©
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