Lo spazio è, ad oggi, uno dei settori più in rapida espansione. Nonostante la crescita ed il dinamismo di questo segmento, le attività aerospaziali rimangono tuttora sorrette prevalentemente da finanziamenti pubblici. Infatti, nonostante alcuni mercati come quello oltre oceano stiano sperimentando una più veloce apertura alle iniziative commerciali condotte con finanziamenti privati, il sostentamento del settore non può ancora prescindere dai programmi condotti con finanziamento pubblico. Questo è ancora più evidente se si guarda al vecchio continente, dove il protagonista principale e motore primario delle grandi missioni concernenti attività spaziali è l’Agenzia Spaziale Europea (di seguito anche “ESA” o “Agenzia”): l’organizzazione internazionale che da più di cinquant’anni conduce e coordina diverse attività in ambito spaziale tra cui programmi scientifici, programmi di osservazione della terra (EO – Earth Observation), attività di esplorazione spaziale (tra questi l’ambizioso programma Bepi Colombo, in viaggio in questo momento verso Mercurio, e la sonda Juice destinata allo studio ravvicinato di Giove), missioni astronomiche (come il telescopio spaziale Euclid), passando per i programmi di difesa dalle collisioni con asteroidi e di mappatura degli stessi.
1. Introduzione
L’Agenzia Spaziale Europea ha, sin dalla sua fondazione, operato seguendo i principi fondamentali indicati nella propria “costituzione”: la Convenzione ESA firmata a Parigi il 30 maggio 1975 e, successivamente, soggetta ad alcune minori revisioni. Tra gli articoli che compongono la Convenzione, uno dei più rilevanti ed incisivi sul funzionamento è l’articolo 7 riguardante la politica industriale, che ha avuto un impatto predominante sulle regole di procurement. Con questo termine, si intende il processo di identificazione, selezione, negoziazione e acquisizione di beni e servizi da fonti esterne all’organizzazione, includendo le fasi pre-contrattuali (sourcing), la fase di selezione, e quella di post-aggiudicazione (gestione del contratto e dei fornitori). In altre parole, le regole per il procurement ESA definiscono, mutatis mutandis, il regime applicabile agli appalti predisposti dell’Agenzia.
A tal proposito, il presente articolo si prefigge l’obiettivo di analizzare i principi connessi alle regole di procurement enunciati nella Convenzione ESA, con specifico riferimento ai due che più le rendono un unicum nel vecchio continente: il ritorno geografico e la preferenza domestica, mettendo gli stessi in relazione alle regole di public procurement UE ed evidenziandone le dicotomie.
2. Lo scenario Europeo
Ai fini di una corretta analisi, occorre fare una doverosa premessa: l’ESA, nonostante il suo nome possa trarre in inganno, non è l’agenzia spaziale dell’Unione Europea. I suoi Paesi Membri non coincidono con gli Stati Membri dell’Unione. L’UE ha infatti la sua agenzia che prende il nome di EUSPA (Agenzia dell’Unione Europea per il Programma Spaziale). Oltretutto, la competenza in ambito spaziale dell’Unione Europea è stata introdotta per la prima volta con il Trattato di Lisbona, facendola rientrare entro il regime stabilito dall’art. 4(3) del TFUE della “competenza parallela”, mentre, come già evidenziato, le attività spaziali condotte ufficialmente dall’ESA hanno inizio circa tre decenni prima.
I pilastri fondamentali del public procurement dell’Unione Europea sono quelli applicabili a tutti gli appalti pubblici e, di conseguenza, anche quelli concernenti attività spaziali. Si tratta dei principi individuati nei trattati UE, tra i quali figurano il divieto di apporre barriere al mercato, la garanzia delle libertà fondamentali, il principio di non discriminazione, il divieto di restrizioni quantitative alle importazioni ed esportazioni tra i vari Stati Membri UE. Detti principi sono poi meglio elaborati negli atti legislativi europei, tra cui le Public Procurement Directives (come la Direttiva 2014/24/EU), ed i Regolamenti previsti per gli appalti pubblici che vedono gli Organismi dell’Unione Europea come committenti, la cui disciplina è ora dettata dal Regolamento 2024/2509, che ha abrogato il precedente Regolamento 2018/1046.
Al contrario, l’Agenzia Spaziale Europea è una organizzazione intergovernativa senza un potere sovranazionale, avente lo scopo di coordinare le capacità industriali spaziali dei Paesi che ne sono membri secondo regole ben precise. Con la ratifica della Convenzione ESA, gli Stati membri hanno incorporato le disposizioni della stessa nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali. L’ESA è quindi vincolata dal proprio insieme di norme e regolamenti e non direttamente da quelli dei singoli Stati membri o di altre organizzazioni internazionali come l’Unione europea.
Ne consegue che, nonostante alcuni aspetti siano comuni tra le due diverse regolamentazioni, vi siano delle differenze sostanziali tra i due meccanismi dovuti alla natura stessa dell’ESA, quale organizzazione intergovernativa con il preciso scopo di supportare lo sviluppo e l’affermazione dell’industria spaziale dei Paesi che ne sono membri.
3. ll peculiare regime di procurement e di politica industriale dell’Agenzia Spaziale Europea
Il regime di politica industriale ESA, il cui confine è estremamente labile con il procurement, è definito dall’articolo 7 della sua Convenzione costitutiva, coadiuvato dall’Allegato V (l’allegato della Convenzione interamente dedicato all’approfondimento delle regole sulla politica industriale) e i cui principi sono approfonditi nei regolamenti emanati dal Consiglio ed oggetto di revisione periodica.
Il suddetto Articolo 7 della Convenzione enuncia i quattro cardini della politica industriale dell’Agenzia, di seguito indicati. In primis (a), rispondere in maniera economicamente efficiente alle esigenze dei programmi spaziali europei e nazionali coordinati (principio dell’”efficienza dei costi”). Il secondo (b) propone l’obiettivo di migliorare la competitività dell’industria europea nel mondo mediante lo sviluppo tecnologico e la razionalizzazione dell’industria tendente alle esigenze di mercato, prediligendo, se già esistente, quanto gli Stati Membri hanno a disposizione. La lettera (c) enuncia due principi cruciali: secondo il primo periodo, l’Agenzia ha il preciso compito di garantire la partecipazione degli Stati Membri e delle proprie aziende ai programmi spaziali in equa misura secondo quanto contribuiscono al budget di spesa dell’Agenzia (principio del “geographical return” – ritorno geografico). Il secondo periodo prevede che l’ESA accordi per l’esecuzione dei suoi programmi e nei limiti del possibile la preferenza alle industrie della totalità degli Stati membri (principio della cd. “preferenza domestica”). Da ultimo, la lettera (d) richiede all’ESA di beneficiare dei vantaggi derivanti dall’applicazione del principio della concorrenza, con la sola esclusione per i casi in cui l’applicazione dello stesso non osti al raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Agenzia.
L’articolo 7 della Convenzione, per quanto di portata ampia e generale, ha un’influenza notevole nell’impostazione delle dinamiche industriali e contrattuali dell’Agenzia, ed è prova della eterogeneità delle matrici che hanno caratterizzato lo spargimento delle fondamenta della politica industriale ESA: da una parte la necessità di un piano diretto alla massimizzazione dell’efficienza dei costi; dall’altra una strategia volta al raggiungimento della massima competitività con le altre industrie a livello internazionale. Ancora: da una parte la spartizione delle attività seguendo un criterio di ritorno geografico e dando la precedenza alle aziende appartenenti agli Stati Membri; dall’altra l’apertura alla concorrenza tra gli attori (Operatori Economici).
Tra questi principi, il cd. geographical return e la preferenza domestica sono i più significativi sia per il solco che scavano rispetto ai dettami del public procurement UE, sia per l’impatto pratico che hanno avuto nella gestione dei complessi meccanismi di procurement ESA.
4. ll Geographical Return
I Paesi membri dell’ESA contribuiscono al budget dell’Agenzia, finanziandone i piani di spesa preparati ogni tre anni. Di conseguenza, i paesi contributori dell’ESA si riuniscono ogni tre anni per le riunioni Ministeriali dove, al termine delle varie analisi e previsioni, viene rimpinguato il “salvadanaio” dell’Agenzia (a tal proposito, l’ultima Ministeriale si è tenuta il 27 novembre 2025 a Brema, che ha visto la raccolta totale di circa 22.3 miliardi di euro). L’Italia è tradizionalmente uno dei Paesi che contribuisce di più, piazzandosi quest’anno al terzo posto dietro Germania e Francia.
Il geographical return (detto anche “fair return”, in forma abbreviata, “geo-return”, nonché in italiano “ritorno geografico”) garantisce al Paese contributore un ritorno sotto forma di coinvolgimento nei programmi vagliati dal Consiglio. Infatti, non va dimenticato che la necessità di un ritorno geografico a fronte degli investimenti dei singoli Paesi Membri era necessario anche per il contesto storico-politico in cui l’ESA è nata: nel pieno della corsa allo spazio, ed in un continente dove mancava quasi del tutto un’industria pronta a sostenere programmi rilevanti dal punto di vista spaziale. Da questo punto di vista, come alcuni autori hanno evidenziato, la Convenzione ESA, con la parte dedicata al geo-return, può essere considerata alla stregua di un “quasi-exchange contract”.
Tale principio viene meglio dettagliato all’art. 4 dell’Annex V Convenzione ESA. La citata disposizione introduce lo strumento principe per il rispetto del geo-return: il coefficiente di ritorno globale. Partendo dal presupposto che ogni Paese Membro dovrebbe vedere le proprie imprese destinatarie di contratti per un ammontare complessivo pari a circa quanto è stato il suo finanziamento alle casse dell’ESA, il coefficiente di ritorno globale è definito come il rapporto fra la percentuale dei contratti che sono stati attribuiti allo Stato, calcolata in relazione all’ammontare totale dei contratti stipulati complessivamente dagli Stati Membri, e la sua percentuale totale di contributi (escluse alcune tipologie di contratti particolari che, per motivi di brevità, non possono essere analizzati in questo contesto). Idealmente, tale rapporto dovrebbe tendere ad 1 ma la stessa Convenzione, al comma 6 del medesimo articolo, sancisce che il rapporto non debba scendere al di sotto del valore di 0,8. Viene dunque lasciato in linea di principio un margine di tolleranza accettabile tra i due valori, che può essere dovuto a vari fattori, tra cui le tipologie di missioni ed il valore economico delle stesse che vengono pianificate dall’Agenzia negli anni di riferimento. Tuttavia, qualora questo rapporto dovesse sbilanciarsi ulteriormente e scendere sotto la predetta soglia, il Direttore Generale dell’ESA interverrebbe repentinamente proponendo soluzioni al Consiglio per ristabilire l’equilibrio tra i due fattori. Per la supervisione sulla corretta ripartizione geografica vengono svolti controlli, definiti “esami formali”, ogni cinque anni. Sono previsti controlli intermedi prima della scadenza del terzo anno. Più nello specifico, l’articolo 14, comma 4, delle ESA Contracting Regulation stabilisce che il Direttore Generale debba mantenere un registro dei numeri, valori e categorie di contratti e accordi di cooperazione che indichi gli Operatori Economici affidatari di un determinato Stato. Da questo registro viene estratta una lista di tutti i Contratti (ed accordi di collaborazione) assegnati nei precedenti quattro mesi, da inviare al Comitato per la Politica Industriale dell’ESA, unitamente ad un report sullo stato della distribuzione geografica di contratti.
Vi è un ultimo fattore determinante nel calcolo del coefficiente: l’interesse tecnologico del contratto preso in esame. Questo criterio interviene nella ponderazione dei diversi contratti assegnati che, dunque, non sono considerati automaticamente tutti uguali. Pertanto, il ritorno geografico non è un principio di solo carattere economico: questo trova nell’interesse tecnologico delle attività un valore determinante per la classificazione dei diversi contratti. La definizione dei parametri afferenti all’interesse tecnologico è demandata al Consiglio, e i coefficienti di ritorno sono di norma calcolati su base trimestrale.
5. ll principio della preferenza domestica
L’obiettivo perseguito con il principio della preferenza domestica è invece quello di prediligere le aziende degli Stati Membri, con il risultato di applicare una restrizione alla libera concorrenza. Questo dettame viene meglio elaborato all’art. 2 dell’Annex V della Convenzione ESA dove, oltre ad essere ribadito il concetto base espresso all’Art. 7 della Convenzione, vengono stabiliti i criteri in merito ai quali una azienda od organizzazione possa considerarsi appartenente o meno ad uno Stato Membro. Questi consistono in: (i) ubicazione della sede sociale; (ii) ubicazione dei centri decisionali e dei centri di ricerca; (iii) territorio nel quale devono essere eseguiti i lavori. Questi elementi da tenere in considerazione mirano a garantire che la società presa in considerazione non solo abbia sede nel Paese Membro, ma anche che tale sede non sia una semplice cd. testa di legno svuotata di qualsivoglia potere discrezionale o decisionale.
Lo stesso articolo 7 della Convenzione prevede che possano esservi delle eccezioni a detta preferenza sulla base delle esigenze che possono presentarsi nel caso concreto. Si pensi, ad esempio, al caso in cui un determinato componente non sia disponibile tra gli Operatori Economici di un Paese Membro o collaboratore perché non prodotto in nessuna azienda “domestica” con un sufficiente grado di TRL (Technology Readiness Level: il grado di maturità di una tecnologia). In ogni caso, le decisioni al riguardo sono prese dal Consiglio che si riserva di poter deliberare in merito alle eventuali fattispecie che si presentano. Ad esempio, in fase di autorizzazione a procedere nel procurement di un contratto che fa seguito ad una proposta ricevuta o ad un invito a proporre (Invitation to tender), le due modalità principali utilizzate nei procurement ESA, per un programma dal valore superiore ai 200.000 euro, l’Agenzia, deve subordinare il coinvolgimento dell’Operatore Economico “non domestico” all’approvazione del Comitato della Politica industriale per le proposte di procurement o di accordi di collaborazione (Art. 13 ESA Contracting Regulation). Più in generale, invece l’articolo 12 delle ESA Contracting Regulation stabilisce che, se necessario, può essere richiesto agli Operatori Economici “non domestici” di rispettare e soddisfare tutti i requisiti richiesti per quelli “domestici” (riportati nel medesimo articolo). Allo stesso tempo, viene chiarito che, qualora dovesse trattarsi di un General Procurement, gli Operatori Economici “non domestici” potrebbero partecipare solo se stabiliti in una nazione che sia parte del World Trade Organization (WTO) Government Procurement Agreement (GPA).
6. La difficile convivenza del geo-return e della preferenza domestica nelle collaborazioni ESA-UE
Una volta descritti i principi di cui sopra, appare evidente che l’Agenzia, nella selezione dei contraenti principali (cd. prime contractor) e dei subappaltatori, applichi criteri di scelta che alterano in maniera significativa quello che sarebbe il normale processo di selezione in base alle regole di procurement UE, con riferimento speciale al principio della libera concorrenza e alla parità di trattamento. Il geo-return e la preferenza domestica sono difficilmente conciliabili con i principi degli appalti pubblici dell’Unione.
Tuttavia, non sono mancate sin dall’inizio collaborazioni ESA-UE, con alcuni casi che hanno tracciato una via per gli approcci a venire. Infatti, quando l’Unione Europea ha avviato i lavori per la predisposizione dei primi grandi progetti spaziali in collaborazione con l’ESA, sono state inizialmente necessarie numerose negoziazioni e consultazioni per trovare una soluzione. Di fatti, da una parte era necessario per l’UE svolgere attività spaziali senza rinunciare all’inestimabile know-how dell’ESA nella predisposizione e gestione dei programmi, nonché per la conoscenza ormai più che rodata del mercato domestico europeo. Del resto, lo stesso articolo 189 TFUE, dopo aver riportato che l’Unione Europea elabora la politica spaziale europea per favorire “il progresso tecnico e scientifico, la competitività industriale e l’attuazione delle sue politiche”, prevede al comma terzo collaborazioni con l’ESA stabilendo che l’Unione “instaura tutti i collegamenti utili con l’Agenzia spaziale europea”. Dall’altra parte, un appalto pubblico predisposto dall’Unione Europea e totalmente affidato alle regole dell’Agenzia Spaziale Europea avrebbe, come visto poc’anzi, comportato una quasi certa violazione dei principi enunciati dai trattati UE.
Il primo esperimento di collaborazione ESA-UE fu il programma Galileo (il sistema globale di navigazione satellitare, GNSS, dell’Unione Europea) che, a seguito di diverse fasi di negoziazione, risolse la questione con l’applicazione delle regole di procurement UE e con la redazione di regole di procurement ad-hoc sulla gestione dei subappaltatori. Altro programma di cruciale rilevanza in tal senso furono il GMES (Global Monitoring for Environment and Security), dove invece si optò , a differenza di Galileo, per l’applicazione delle regole di procurement ESA con una speciale eccezione per il geo return.
Le collaborazioni tra ESA ed Unione Europea sono aumentate nel corso degli anni, con la predisposizione di piani a medio e lungo termine per l’avanzamento dell’ecosistema spaziale europeo. Si pensi al programma Copernicus, frutto di un co-finanziamento ESA-UE (finanziato per un terzo dall’ESA e due terzi dall’Unione) avente ad oggetto la costellazione di satelliti per l’osservazione terrestre e che ha sin da subito portato l’Unione Europea ad essere il più grande fornitore di dati per l’osservazione terrestre gratuiti e aperti a tutto il mondo. Degno di nota è anche l’accordo quadro relativo al partenariato finanziario (FFPA) siglato nel 2021 dall’Agenzia e dall’Unione, volto a definire il ruolo e le responsabilità di tutti i partner per i programmi che ne sarebbero derivati e a rafforzare la collaborazione, definendo la tabella di marcia del Programma Spaziale per il periodo 2021-2027.
7. Conclusioni
L’analisi degli articoli principali della Convenzione ESA afferenti alla politica industriale mette in mostra come i Paesi Membri abbiano voluto sin da subito chiarire che lo scopo ultimo dell’Agenzia Spaziale Europea dovesse essere lo sviluppo ed il potenziamento dell’industria spaziale dei paesi che ne fanno parte. Di conseguenza, le regole poste per la gestione degli appalti dell’ESA non potevano che essere sbilanciate verso criteri che permettessero anzitutto un trattamento di favore nei confronti degli Operatori Economici appartenenti agli Stati Membri (principio della preferenza domestica) e, allo stesso tempo, garantissero un ritorno economico, elargito con il coinvolgimento degli stessi Operatori dei Paesi Membri, mediante un calcolo elaborato sul valore economico delle attività e sull’interesse tecnologico delle stesse.
Quando l’Unione Europea ha assunto competenza in ambito spaziale, le divergenze tra il meccanismo di procurement ESA e le regole europee per gli appalti pubblici rischiavano di compromettere la fluida collaborazione tra le due entità. Tuttavia, sono state trovate, e si continuano a trovare, soluzioni per i diversi programmi e la collaborazione tra Unione Europea e Agenzia Spaziale Europea sembra essere destinata a consolidarsi. ©
BIBLIOGRAFIA
[1] Brünner, Christian, e Alexander Soucek. Outer Space in Society, Politics and Law. Studies in Space Policy. Springer, 2012. [2] Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 , sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE Testo rilevante ai fini del SEE. Versione GU L 94 del 28.3.2014, pp. 65–242. 26 febbraio 2014. http://data.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj. [3] European Space Agency. ESA Contracting Regulations and related Implementing Instructions. ESA/REG/001, REV. 6. REGULATIONS OF THE EUROPEAN SPACE AGENCY. Paris, 2024. [4] European Space Agency. ESA Convention. 9a edizione. ESA Publications, 2025. . [5] FERRAZZANI, Marco. «European Space Cooperation: EU and ESA». Progetto Jean Monnet – EU Space Policy, International Law, and Sustainability” (EUSPIL), Room C2, Polo Piagge, Università di Pisa, 14 marzo 2025. [6] Maglione, Mariasole. «È pari a 22.3 miliardi di Euro il budget aggiornato per l’ESA fino al 2028». Astrospace.it, 2 dicembre 2025.[7] Maione, Valerio. «L’applicazione delle norme UE sulla concorrenza al settore spaziale europeo: il procurement per il GNSS Galileo come Case Study». Revista de Estudios Jurídicos, fasc. Nr. 15 (2015). [8] Micklitz, Hans W., e Norbert Reich. Legal aspects of European space activities. Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1989. [9] Petrou, Ioannis. «The European Space Agency’s procurement system: a critical assessment». Public Contract Law Journal 37, fasc. No. 2 (2008). [10] Regolamento (UE) 2021/696 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 aprile 2021 che istituisce il programma spaziale dell’Unione e l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale e che abroga i regolamenti (UE) n. 912/2010, (UE) n. 1285/2013 e (UE) n. 377/2014 e la decisione n. 541/2014/UE, Legislazione No. GU L 170, Documento 32021R0696 pagg. 69 (2021). [11] Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, Legislazione No. GU L 193, pagg. 1 (2018). [12] Regolamento (UE, Euratom) 2024/2509 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2024, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, Legislazione No. GU L, 2024/2509, Documento 32024R2509 (2024). [13] Regulation (EC) No 683/2008 of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 on the further implementation of the European satellite navigation programmes (EGNOS and Galileo), Legislazione No. OJ L 196, Documento 32008R0683 1 (2008). [14] Unione Europea. Versione consolidata del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Versione Official Journal C 326. 26 ottobre 2012.
