Sviluppato su 18 paragrafi, lo studio si concentra sull’analisi giuridica delle norme che disciplinano l’impiego delle tre Forze Armate, Esercito, Marina e Aeronautica militare, in servizi di ordine e sicurezza pubblica, in concorso con le Forze di polizia. È esaminata l’evoluzione storica e giuridica di tali attività, che hanno subito un notevole incremento negli ultimi decenni, fino all’attuale impiego nelle verifiche della corretta esecuzione delle misure di contenimento e di contrasto della diffusione del contagio da COVID-19.
Sono, inoltre, approfondite le rilevanti implicazioni giuridiche dovute all’attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza e, conseguentemente, quella di pubblico ufficiale. Vengono analizzati i poteri e gli obblighi derivanti dall’assunzione di tali qualità, con riferimento anche ai rapporti che vengono ad instaurarsi con le Autorità di pubblica sicurezza.
5. Il contrasto dei reati ambientali: l’operazione “Terra dei fuochi”
Menzione a parte va riservata ai servizi svolti nelle province di Napoli e di Caserta per l’emergenza nella “Terra dei Fuochi”, legata alla prevenzione e al contrasto dei reati ambientali, con particolare riferimento ai roghi e allo sversamento illegale dei rifiuti.
Nel giorno in cui il Consiglio dei Ministri approvava il decreto legge istitutivo dell’operazione “Strade sicure”, nello stesso consesso veniva deliberato il D.L n. 90 del 2008 “Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile” che all’art. 2, co. 7 e 7-bis, disponeva, per tramite del Sottosegretario di Stato delegato per il periodo emergenziale, l’impiego delle Forze Armate per l’approntamento dei cantieri e dei siti per la raccolta ed il trasporto dei rifiuti, nonché, in concorso alle Forze di polizia, per la vigilanza e la protezione dei suddetti luoghi. Il provvedimento disponeva, in analogia con la precedente normativa, che il personale delle Forze Armate, impiegato per lo svolgimento delle attività di vigilanza e protezione nonché per il controllo della corretta gestione del ciclo dei rifiuti, agisse con le funzioni di agente di pubblica sicurezza, potendo procedere all’identificazione e all’immediata perquisizione sul posto di persone e mezzi di trasporto, a norma dell’art. 4 della legge n. 152 del 1975, con l’esclusione di qualsiasi funzione di polizia giudiziaria. Similmente a quanto prescritto per le operazioni di controllo del territorio nazionale, veniva disposto che, ai fini di identificazione, per completare gli accertamenti e per procedere agli atti di polizia giudiziaria necessari, il personale delle Forze Armate potesse accompagnare le persone presso i più vicini uffici o comandi delle Forze di polizia.
Successivamente, per questa esigenza di tutela ambientale, l’art. 3, co. 2, 2-bis e 2-ter del successivo D.L. 10 dicembre 2013, n. 136, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, della legge 6 febbraio 2014, n. 6, disponeva che un contingente massimo di 850 unità di personale militare delle Forze Armate fosse posto a disposizione dei Prefetti delle province della regione Campania, fino al 31 dicembre 2014, dalle competenti Autorità militari, ai sensi dell’art. 13 della legge 1 aprile 1981, n. 121, nell’ambito delle operazioni di sicurezza e di controllo del territorio finalizzate alla prevenzione dei delitti di criminalità organizzata e ambientale. Veniva ulteriormente ribadito che, nel corso delle operazioni, i militari delle Forze Armate agivano con le funzioni di agente di pubblica sicurezza. Successivamente tali servizi sono stati prorogati fino al 31 dicembre 2020 con i provvedimenti già elencati in precedenza.
Per questa specifica operazione si sottolineano alcune particolarità:
l’utilizzo di nuove modalità operative di svolgimento del servizio, con riconfigurazione dello stesso con una caratterizzazione sempre più dinamica piuttosto che statica, anche perché la tipologia di servizio e il territorio da sorvegliare meglio si prestano ad attività di pattugliamento e perlustrazione. Si è, quindi, sperimentato e poi attuato un approccio maggiormente incentrato su attività di vigilanza di tipo dinamico, con un ampliamento degli obbiettivi sensibili vigilati;
l’impiego di assetti specialistici ad alta connotazione tecnologica, come apparati di sorveglianza per zone estese (Aeromobili a Pilotaggio Remoto – A.P.R., droni e sistemi radar) per il controllo di aree estese e per verificare la presenza di persone non autorizzate in una determinata area, con l’intervento immediato di unità di pronto intervento.
6. L’impiego dei militari nell’emergenza da COVID-19
Durante lo stato emergenziale dovuto all’epidemia da Coronavirus, il Capo di Stato Maggiore della Difesa ha identificato il Comando Operativo di vertice Interforze (COI – Difesa) di Roma Centocelle quale referente unico per la gestione dell’emergenza sanitaria in sinergia con tutte le Forze Armate e in coordinamento con il Dipartimento della Protezione civile, i Ministeri degli Affari Esteri e della Salute.
Numerosi sono i reparti schierati per l’emergenza pandemica, con compiti principalmente di carattere sanitario (personale medico ed infermieristico, ospedali da campo, reparti N.B.C.) supportati da numerose tipologie di strumentazioni e veicoli.
Il contributo offerto è molto diversificato: dalla messa a disposizione di posti letto in ospedali da campo, al trasporto di malati in biocontenimento; dalla messa a disposizione di caserme e sedimi appartenenti al Ministero della difesa, alla igienizzazione e sanificazione di strutture e locali; dal trasferimento di malati presso strutture ospedaliere di altre regioni, al trasporto delle salme.
Con gli ultimi provvedimenti legislativi si è aggiunta una particolare tipologia di interventi nel settore dell’ordine e della sicurezza pubblica: il dispiegamento dei militari lungo le strade, in affiancamento alle Forze di polizia, per il controllo del rispetto delle misure adottate per contenere l’epidemia.
I militari dell’Esercito, già impiegati nell’operazione “Strade sicure”, sono stati, in alcuni casi, rimodulati nei dispositivi al fine di garantire il supporto richiesto, mentre, in altre circostanze, sono stati incrementati i dispositivi già presenti.
Tale azione di supporto all’attività svolta dalle Forze di polizia è finalizzata, nel contesto emergenziale, a far rispettare le misure di limitazione del movimento delle persone imposte da provvedimenti emessi dalle autorità centrali (Presidente del Consiglio dei Ministri o Ministri competenti) o localmente, da provvedimenti temporanei dei Presidenti di regione/provincia autonoma o dei Sindaci.
Per quello che attiene il quadro giuridico, all’inizio dell’emergenza è stato approvato il D.L. 23 febbraio 2020, n. 6 “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19” che nel testo dell’art. 3, co. 5, ha introdotto la disposizione per cui «Il Prefetto, informando preventivamente il Ministro dell’interno, assicura l’esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze Armate, sentiti i competenti comandi territoriali».
La legge di conversione 5 marzo 2020, n. 13 ha aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Al personale delle Forze Armate impiegato, previo provvedimento del Prefetto competente, per assicurare l’esecuzione delle misure di contenimento di cui agli articoli 1 e 2 è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza».
Successivamente la stessa disposizione di legge è stata nuovamente rinnovata, nell’art. 4, co. 9, del D.L. 25 marzo 2020, n. 19 “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, della legge 22 maggio 2020, n. 35.
Quest’ultima legge di conversione ha inserito la possibilità per il Prefetto di avvalersi, oltre delle Forze di polizia e delle Forze Armate, anche “del personale dei corpi di polizia municipale munito della qualifica di agente di pubblica sicurezza”.
Al contempo, l’art. 5, co.1, lett. a) del D.L. n. 19 del 2020, ha disposto l’abrogazione del precedente precetto contenuto nel D.L. n. 6 del 2020.
Il D.L. n. 19 del 2020, pur attribuendo ai militari impegnati la qualifica di agenti di pubblica sicurezza, non opera il necessario raccordo giuridico con le norme istitutive, esecutive ed attuative dell’operazione “Strade sicure” che assicurano una migliore operatività dei militari, dando loro funzioni specifiche, idonee allo svolgimento di tali compiti di supporto. Sebbene non espressamente richiamate, tuttavia, si ritiene che i militari impiegati nelle operazioni di contenimento dell’emergenza da COVID-19 abbiano le stesse prerogative e funzioni di quelli utilizzati nella menzionata operazione.
7. I compiti relativi alla verifica della corretta esecuzione delle misure restrittive e di contenimento
Nel contesto emergenziale, l’elenco dei divieti, prescrizioni e limitazioni era già in parte contenuto nei primi decreti d’urgenza emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri (tra i primi D.P.C.M. 23 febbraio 20202; 1, 4, 8, 9 e 11 marzo 2020) emessi sulla base dell’art. 3 del citato D.L. n. 6 del 2020.
Le misure urgenti, restrittive, di contrasto e contenimento per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 sono state rinnovate e completate in un inventario di 29 lettere riportato nell’art. 1, co. 2, del citato D.L. n. 19 del 2020, a cui si rinvia per il dettaglio.
In tale elenco si inseriscono il divieto di ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico, le restrizioni agli spostamenti sia intercomunali che infracomunali, nonché le prescrizioni che vanno dal rispetto della distanza interpersonale fino alle limitazioni riguardanti l’attività motoria, limitazioni o chiusure di attività lavorative, commerciali, artigianali e imprenditoriali o destinate ai trasporti. Tali prescrizioni erano già state introdotte con l’emanazione di precedenti decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e di ordinanze del Ministro della salute, di alcuni Presidenti di regione/province autonome e Sindaci.
Le misure sono state adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e gli altri Ministri competenti per materia, nonché i Presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardassero esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardassero l’intero territorio nazionale. Potere di proposta spettava, altresì, ai presidenti delle regioni interessate, ovvero al Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome.
Le regioni, in attesa dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, potevano introdurre misure urgenti ulteriormente restrittive, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza poter incidere nelle attività produttive e in quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.
I sindaci non potevano adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di oggetto imposti dal decreto.
Si sono poi succeduti ulteriori provvedimenti normativi che, di volta in volta, hanno prorogato o imposto nuove prescrizioni e misure di contenimento, adeguati allo stato di emergenza del momento, fino ad arrivare all’approvazione del D.L. 16 maggio 2020, n. 33 “Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19” e ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 17 e 18 maggio 2020 che hanno dato avvio alla cosiddetta “Fase 2”.
Il graduale ritorno all’ordinario svolgimento delle attività commerciali e sociali, sempre nel rispetto delle essenziali forme di precauzione anticontagio, comporterà un’azione di ricalibratura dei controlli finalizzati a verificare l’osservanza delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria, nonché una rimodulazione del concorso del personale delle Forze Armate, già impiegato nell’operazione “Strade sicure”.
8. Evoluzione dell’impiego dei contingenti militari
Il contesto operativo dell’impiego delle Forze Armate, in riferimento sia al territorio che all’attività di contrasto, è quindi radicalmente cambiato nel corso degli anni.
Per l’aspetto territoriale, si estende l’impiego, inizialmente limitato nella regione Sicilia, anche alle altre regioni o province ove maggiormente è presente la criminalità organizzata (Calabria, Napoli) per ampliarsi alle regioni dove, di volta in volta, si aggrava il fenomeno dell’immigrazione clandestina, sia essa via mare, in particolare nel sud Italia, ma anche lungo gli allora valichi di frontiera terrestri (Friuli Venezia Giulia), fino ad estendersi al possibile impiego in qualsiasi parte del territorio nazionale, come avviene attualmente.
Sotto il profilo operativo l’utilizzo di questi contingenti non è più finalizzato esclusivamente all’attività di contrasto di specifici fenomeni quali la recrudescenza della criminalità organizzata o l’ingresso illegale nel territorio nazionale, bensì oggi riguarda un più vasto ed esteso controllo del territorio per il contrasto della criminalità in ogni sua forma, sia essa organizzata, comune, diffusa, predatoria, finanche quella eversiva-terroristica di matrice internazionale, di integralismo confessionale e religioso, nonché per la sicurezza dei cantieri della linea ferroviaria ad alta velocità (TAV), in particolare a Torino e in Val di Susa, per la ricostruzione del ponte Morandi a Genova, al fine di corrispondere alle esigenze di sicurezza connesse allo svolgimento della 30^ Universiade di Napoli, nell’estate del 2019, per giungere, nell’ultimo periodo, all’assolvimento dei compiti relativi alla verifica della corretta esecuzione delle misure restrittive e di contenimento dovute alla pandemia da COVID-19.
Anche sotto il profilo numerico dei militari impiegati si sono avute profonde trasformazioni. Dall’originario impiego di un contingente di militari di 3.000 unità si sono succeduti continui incrementi. Infatti i successivi provvedimenti normativi, originati a seguito di evoluzioni del contesto di sicurezza o in risposta a calamità naturali o in occasione di grandi eventi, hanno aumentato progressivamente il numero massimo del contingente fino alle attuali 7.050 unità. Per l’Esercito rappresenta a tutt’oggi l’impegno più oneroso in termini di uomini, mezzi e materiali, dovendo far fronte ad oltre il 98% del contingente complessivo previsto, con l’impiego annuale di circa 22.000 militari, quasi un quarto del personale che compone la Forza Armata.
9. L’impiego delle varie componenti delle Forze Armate
Volendo analizzare le funzioni ed i compiti attribuiti negli anni ai contingenti destinati al controllo del territorio, occorre innanzitutto ricordare che l’impegno principale, pur sostenuto prevalentemente dall’Esercito italiano, prevede la possibilità di impiegare, anche se in numero ridotto, reparti provenienti dalle altre due Forze Armate, la Marina e l’Aeronautica militare.
Infatti alcune operazioni compiute nel corso degli anni, quali il controllo delle acque, laddove era presente il fenomeno dell’immigrazione clandestina, o il rimpatrio forzoso (rectius espulsione amministrativa con accompagnamento coattivo) di stranieri per via aerea, sono state espletate principalmente, se non unicamente, da queste componenti dello strumento militare. Anche queste operazioni sono riconducibili all’attività di garanzia dell’ordine e della sicurezza pubblica nonché di ausilio e supporto ai compiti istituzionali attribuiti alle Forze di polizia. Ne è un esempio l’operazione “Mare sicuro” che costituisce la trasposizione in mare dell’attività svolta sul territorio nazionale dalle Forze Armate in relazione all’operazione “Strade sicure”. La missione ha visto l’impiego integrato di assetti della Marina militare e dell’Aeronautica militare. Infatti, a seguito dell’aggravarsi della minaccia terroristica, si è reso necessario un potenziamento del dispositivo aeronavale dispiegato al centro del mare Mediterraneo, al fine di tutelare i molteplici interessi nazionali, esposti a crescenti rischi determinati dalla presenza di entità estremiste ed assicurare livelli coerenti di sicurezza marittima. In tale contesto è stato schierato un dispositivo aeronavale con il compito di svolgere, in applicazione della legislazione nazionale e degli accordi internazionali vigenti, attività di presenza, sorveglianza e sicurezza marittima nel Mediterraneo centrale.
10. L’impiego dei contingenti a livello provinciale
I contingenti delle Forze Armate sono a disposizione dei prefetti delle province comprendenti aree urbane, metropolitane e comunque densamente popolate. Il Prefetto del capoluogo di provincia agisce in qualità di autorità provinciale di pubblica sicurezza, a livello politico amministrativo, che assume la responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e che sovraintende all’attuazione delle direttive emanate dal Governo. In tale contesto, il Prefetto si avvale della Forza pubblica e, quindi, anche dei militari posti a sua disposizione, ne coordina l’impiego, avendo anche la responsabilità di assicurare unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza nella provincia.
Il Prefetto, all’atto dell’emergenza e avuta la disponibilità di contingenti di militari da parte del Ministero dell’interno, convoca il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica alla presenza dei vertici provinciali delle tre Forze di polizia (Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di Finanza). Anche i rappresentanti degli Enti Locali (Presidente della provincia o città metropolitana, Sindaco del comune capoluogo, Sindaci degli altri comuni interessati) potranno fornire il loro qualificato apporto ed esperienza o porre l’attenzione su specifiche problematiche che gravano sul territorio. Alla seduta del Comitato è chiamato a partecipare anche il Comandante del reparto delle Forze Armate, normalmente a livello di Reggimento o Battaglione, chiamato ad espletare i servizi sul territorio, affinché possa portare il proprio contributo e coadiuvare fattivamente il Prefetto nelle direttive da emanare. È quindi l’autorità prefettizia ad essere responsabile della dislocazione delle forze, della scelta e della tipologia di difesa che deve essere posta su un sito o su più siti.
Successivamente, sarà compito del Questore, autorità provinciale di pubblica sicurezza a livello tecnico operativo, l’effettivo impiego e il coordinamento, sotto la propria responsabilità, dei militari e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione, sempre nel solco e nel rispetto delle decisioni e delle direttive prefettizie.
Ulteriore attività di coordinamento si realizza attraverso la convocazione di comitati tecnici, oltre al comitato provinciale, in ambito prefetture e questure interessate, consentendo così la necessaria condivisione di informazioni e orientamenti che permettono di realizzare la necessaria pianificazione dei servizi e la condotta sul terreno: si opera in rete, realizzando così la cooperazione tra le Istituzioni, a supporto dell’attività abitualmente svolta dalle Forze di polizia.
Nelle operazioni “Strade sicure” la disposizione dei servizi avviene per specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità laddove qualsiasi forma di criminalità abbia dato segni di incremento, recrudescenza o di forte e rinnovata presenza; dove la sicurezza, anche solo percepita, sembra incrinarsi; ove necessiti un accrescimento dell’effettivo controllo del territorio al fine di intensificare la deterrenza nei confronti della criminalità.
In tempi più recenti, sono stati intensificati i servizi di prevenzione e di vigilanza nei luoghi e siti sensibili che potrebbero essere oggetto di attentati di matrice terroristica nonché di perlustrazione e pattuglia in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia.
In pratica il controllo del territorio avviene:
- in forma statica, di vigilanza ad obiettivi sensibili quali siti istituzionali e della pubblica amministrazione, aeroporti, stazioni ferroviarie, rappresentanze di paesi esteri (ambasciate, consolati), luoghi di culto, siti di importanza artistica, sedi di attività economiche, finanziarie e commerciali, importanti luoghi di riunione, di ritrovo, di transito o di carattere culturale, centri di permanenza per i rimpatrio (C.P.R.) e centri di accoglienza per richiedenti asilo (C.A.R.A.), finanche per la sorveglianza di alcuni cantieri;
- in forma dinamica, con servizi dedicati a più obiettivi vigilati dal medesimo personale, ossia di vero e proprio controllo itinerante del centro cittadino o del territorio comunale, alternato con soste in aree e obiettivi sensibili. Ove alcune situazioni contingenti dovessero richiederlo, il personale delle Forze Armate potrà effettuare posti di blocco/controllo congiuntamente e in concorso con le Forze di polizia.
Dal tenore letterale della disposizione normativa “in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia” sembra che quest’ultima tipologia di servizi, in forma dinamica, debba obbligatoriamente essere svolta con la presenza di almeno un appartenente alle Forze di polizia. Infatti il citato “Piano di impiego”, approvato a livello interministeriale, prevede che le pattuglie siano composte da almeno due appartenenti alle Forze Armate e da uno o due appartenenti alle Forze di polizia.
Nella situazione di emergenza dovuta a Coronavirus, tali servizi sono stati ricalibrati e riconfigurati: la preferenza è stata data ai servizi itineranti, di controllo del territorio per la verifica del rispetto delle prescrizioni imposte dalle autorità. All’atto della costituzione delle “zone rosse” sono stati realizzati veri e propri posti di blocco/controllo sulle strade di accesso/uscita delimitanti tali aree. Di norma è presente almeno un appartenete alle Forze di polizia che, in caso di necessità, potrà essere coadiuvato dai militari presenti che, comunque, costantemente forniscono supporto e un’adeguata cornice di sicurezza nel corso delle operazioni di polizia.
L’ausilio e il concorso delle Forze Armate possono essere forniti anche nelle operazioni eseguite dagli appartenenti alle Polizie locali, sempre muniti della qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. I militari possono quindi offrire adeguato ausilio e sicurezza nel corso delle attività di verifica come quelle relative all’identità delle persone controllate, la genuinità delle dichiarazioni fornite e dei documenti esibiti, contribuire a trattenere sul posto persone e mezzi e, più in generale, ogni altra forma di collaborazione che si renda necessaria a sostegno di chi al momento compartecipa ad attività finalizzate a garantire il rispetto delle prescrizioni imposte per fronteggiare l’emergenza sanitaria.
La disciplina dei servizi, le procedure da attuare in situazioni di emergenza o di intervento sono espressamente indicate nelle apposite “consegne” scritte, redatte dai Comandanti di Raggruppamento e approvate dai Prefetti, dopo la verifica e la sanzione da parte del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Nel caso di impiego congiunto di appartenenti alle Forze Armate e aliquote di operatori delle Forze di Polizia, la responsabilità del servizio risale sempre all’appartenete alle Forze di polizia, a prescindere dal grado rivestito e dal personale che vi partecipa.
Attualmente l’addestramento dei militari avviene presso le caserme delle unità che verranno successivamente impiegate. La formazione è specifica e serve ad affinare alcune particolari capacità che il personale impiegato nell’operazione “Strade sicure” deve possedere. Ogni militare svolge, a premessa dell’impiego, peculiari e standardizzate attività formative ed addestrative della durata di due mesi. La formazione si focalizza sull’addestramento al pattugliamento appiedato e motorizzato in aree urbane, metodi di combattimento che consentano di ingaggiare a mani nude eventuali facinorosi, posti di controllo, addestramento all’anti sommossa, procedure di identificazione e sessioni informative sui reati previsti dal Codice penale, avvalendosi di personale qualificato e specializzato appartenente alle Forze di polizia. ©
