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Contrasto alle mafie nell’economia legale: le interdittive antimafia

del Col. Michele Lippiello e Felice Piemontese

Legge 29 dicembre 2021, n. 233.
Il presente contributo intende fornire, soprattutto alla luce dei recenti aggiornamenti normativi intervenuti per mezzo del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152 convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, una panoramica complessiva del sistema delle informazioni antimafia previste nell’ambito del decreto-legislativo 6 settembre 2011, n. 159, più comunemente conosciuto come codice antimafia.


1. Inquadramento generale

L’interdittiva antimafia è l’istituto giuridico che, all’interno del codice e unitamente alla comunicazione antimafia, costituisce la più ampia categoria della documentazione antimafia: se da un lato la comunicazione consiste esclusivamente nell’attestazione della sussistenza o meno di cause di decadenza, sospensione o di divieto individuate dall’articolo 67 del codice antimafia, dall’altro lato, l’informazione attesta anche la sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate. Ente competente al rilascio della comunicazione o dell’informazione antimafia è la Prefettura del luogo ove ha sede l’impresa salvo particolari eccezioni rappresentante ad esempio dal in caso di imprese con sede secondaria o di imprese estere, appositamente disciplinati dall’articolo 90, comma 2 del codice antimafia.

2. Ambito applicativo

Il codice antimafia prevede che le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di lavori o di servizi pubblici, devono acquisire la documentazione antimafia prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare provvedimenti quali licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti nonché concessioni di beni demaniali allorché siano richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali; concessioni di costruzione e gestione di opere riguardanti la pubblica amministrazione e concessioni di servizi pubblici; iscrizioni negli elenchi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione, nei registri della camera di commercio per l’esercizio del commercio all’ingrosso e nei registri di commissionari astatori presso i mercati annonari all’ingrosso; attestazioni di qualificazione per eseguire lavori pubblici; altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati; contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o dell’Unione Europea, per lo svolgimento di attività imprenditoriali; licenze per detenzione e porto d’armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti.
Come anticipato nell’introduzione focalizzeremo la nostra attenzione in modo specifico sull’informazione antimafia e, conseguentemente, sull’informazione antimafia negativa (alias interdittiva antimafia) trattandosi di uno specifico strumento utilizzato per prevenire e contrastare l’infiltrazione delle consorterie criminali nell’ambito dell’economia legale.

L’articolo 91, commi 1 ed 1-bis, prevede per i soggetti appaltatori sopra menzionati, l’obbligo di acquisizione dell’informazione antimafia per contratti, subcontratti o provvedimenti amministrativi comunque denominati il cui valore sia (1) pari o superiore a quello determinato dalla legge in attuazione delle direttive comunitarie in materia di opere e lavori pubblici, servizi pubblici e pubbliche forniture; (2) superiore a 150.000 euro per le concessioni di acque pubbliche o di beni demaniali per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ovvero per la concessione di contributi, finanziamenti e agevolazioni su mutuo o altre erogazioni dello stesso tipo per lo svolgimento di attività imprenditoriali; (3) superiore a 150.000 euro per l’autorizzazione di subcontratti, cessioni, cottimi, concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche; (4) indipendentemente dal valore nelle ipotesi di concessione di terreni agricoli demaniali che ricadono nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune, nonché su tutti i terreni agricoli, a qualunque titolo acquisiti, che usufruiscono di fondi europei per un importo superiore a 25.000 euro.

3. Procedimento dell’informazione antimafia

A seguito di apposita istanza formulata dalle stazioni appaltatrici attraverso la banca dati nazionale unica della documentazione antimafia (BDNA) istituita presso il Ministero dell’Interno, il prefetto competente procede ad avviare degli accertamenti sui soggetti dell’impresa che esercitano poteri di amministrazione, controllo o vigilanza o che, a qualsiasi titolo, possano determinare le scelte o gli indirizzi dell’impresa. Ai sensi dell’articolo 84, comma 4 del codice antimafia, il prefetto può inoltre desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali nonché da concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata o, infine, in caso di violazione delle norme relative alla tracciabilità dei flussi finanziari. Nell’esercizio di tali poteri ispettivi e di accertamento il prefetto è supportato dai cosiddetti GIA, i gruppi ispettivi antimafia costituiti presso ogni Prefettura con rappresentanti delle forze dell’ordine e di polizia operanti sul territorio.
Il procedimento amministrativo avviato dalla prefetto, che deve concludersi entro trenta giorni dalla data di consultazione della BDNA (prorogabili di ulteriori quarantacinque giorni in caso di verifiche di particolare complessità e previa comunicazione all’amministrazione pubblica interessata) può dare un riscontro positivo, con contestuale rilascio dell’informazione antimafia liberatoria, o condurre all’adozione dell’istituto della prevenzione collaborativa (una terza via introdotta dal legislatore ad opera del recente d.l. n. 152/2021 che ha introdotto l’articolo 94-bis all’interno del codice antimafia) o alla più grave adozione del provvedimento negativo, l’informazione antimafia interdittiva.

A seguito del d.l. n. 152/2021, qualora l’organo prefettizio ritenga sussistenti i presupposti per procedere con l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione della diversa misura della prevenzione collaborativa, e qualora non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento ovvero esigenze di tutela di informazioni che, se disvelate, siano suscettibili di pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri procedimenti amministrativi finalizzati alla prevenzione delle infiltrazione mafiose, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Da questo momento il soggetto interessato ha a disposizione un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, e l’intera procedura del contraddittorio – che sospende i termini per l’adozione del provvedimento finale – si conclude entro sessanta giorni dalla data di ricezione della comunicazione. Se fino a dicembre 2021 il contradditorio procedimentale era previsto solo come eventuale ed a discrezionalità della Prefettura operante, il legislatore ha ora inteso cogliere l’invito proveniente dal giudice amministrativo e volto ad auspicare un recupero seppur parziale delle garanzie procedimentali nella partecipazione del privato al procedimento che conduce all’adozione del provvedimento in esame (così Cons. Stato, sez. III, sent. 10 agosto 2020, n. 4979 e relazione sull’attività della giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato del 2 febbraio 2021).

Tali garanzie procedurali recepiscono inoltre quanto osservato dalla Corte Costituzionale in un’ottica di valorizzazione della centralità della partecipazione al procedimento intesa come principio strumentale alla conoscibilità ed alla trasparenza dell’azione amministrativa (Corte Costituzionale, sent. 19 maggio 2020, n. 116).
Terminata la fase di contradditorio il prefetto potrà, qualora non ritenga di procedere al rilascio dell’informazione antimafia liberatoria, o disporre l’applicazione della prevenzione collaborativa, qualora gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa siano riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale o adottare l’informazione antimafia interdittiva.
In caso di applicazione del nuovo istituto della prevenzione collaborativa il prefetto provvederà a porre a carico dell’impresa, per un periodo che va da un minimo di sei ad un massimo di dodici mesi, l’osservanza di alcuni obblighi quali l’adozione di specifiche misure organizzative conformi al modello della responsabilità amministrativa degli enti da reato (decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231); la comunicazione al gruppo interforze della prefettura degli atti di disposizione, di acquisto o di pagamento effettuati, degli atti di pagamento ricevuti, degli incarichi professionali conferiti, di amministrazione o di gestione fiduciaria ricevuti, di valore non inferiore a 5.000 euro o di altro valore superiore stabilito dal prefetto anche attraverso l’utilizzo di un conto corrente dedicato nel rispetto della normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari; la comunicazione al medesimo gruppo interforze dei contratti di associazione in partecipazione stipulati; nel caso di società di capitali o di persone la comunicazione al gruppo interforze dei finanziamenti, in qualsiasi forma, eventualmente erogati da parte dei soci o di terzi.
Alla scadenza del termine assegnato il prefetto potrà accertare il venir meno dell’agevolazione occasionale e l’assenza di altri tentativi di infiltrazione mafiosa rilasciando quindi un’informazione antimafia liberatoria o, procedere diversamente al rilascio di una informazione antimafia interdittiva. Tale provvedimento, che sarà adottato dal prefetto anche qualora lo stesso ritenga già al termine della procedura di contradditorio di trovarsi di fronte ad una situazione di infiltrazione mafiosa stabile e non occasionale, impedirà alle pubbliche amministrazioni di stipulare, approvare o autorizzare contratti o subcontratti nonché autorizzare, rilasciare o comunque consentire concessioni ed erogazioni con l’impresa destinataria dell’interdittiva, con ciò escludendo la stessa impresa dalla possibilità di divenire titolare di rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione a causa dell’incapacità giuridica determinata dall’interdittiva.

Si ricorda, inoltre, che tutti i provvedimenti adottati di volta in volta dalla prefettura saranno oggetto di annotazione in una specifica sezione della BDNA e, in caso in interdittiva la stessa sarà anche comunicata, oltre che alla pubblica amministrazione procedente, all’autorità nazionale anticorruzione, alla direzione nazionale antimafia, alla camera di commercio del luogo dove ha sede legale l’impresa, all’autorità garante della concorrenza e del mercato, al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, al Ministero dello sviluppo economico ed agli uffici dell’agenzia delle entrate territorialmente competenti.

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